Wie Brüssel das Demokratisierungspotential Serbiens gefährdet

Originaltext auf Englisch, der deutsche Text ist mithilfe künstlicher Intelligenz übersetzt. 

Letzte Woche veröffentlichte die Europäische Kommission ihre offizielle Liste der strategischen Rohstoffprojekte innerhalb der EU als Teil der Bemühungen, die seltenen Mineralien für den Grünen Wandel zu sichern und die Abhängigkeit von China zu verringern. Eine zweite Liste mit Projekten in Drittstaaten wird in den kommenden Tagen erwartet. Laut dem serbischen Präsidenten Aleksandar Vučić wird das umstrittene Jadar-Lithiumbergbauprojekt sicher in diese Liste aufgenommen werden.

Als die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, letzte Woche den serbischen Präsidenten in Brüssel traf, war die Atmosphäre deutlich kühler als bei ihren früheren Begegnungen. Während das Jadar-Projekt im Hintergrund eine Rolle spielte, betonte von der Leyen in einem statement nach dem Treffen die Kernforderungen der EU: Reformen des Wahlrechts, Medienfreiheit und einen glaubwürdigen Kampf gegen Korruption.

Der serbische Präsident hingegen traf unter zunehmendem politischen Druck in Brüssel ein. Die Regierung, die de facto direkt ihm verantwortlich ist, arbeitet derzeit in einem technischen Mandat, während sich die landesweiten Unruhen seit fünf Monaten intensivieren. Der unmittelbare Auslöser für die massiven Proteste war ein tragischer Unfall am Bahnhof Novi Sad, bei dem 16 Menschen ums Leben kamen. Der Vorfall steht mit gefälschten Ausschreibungen und systemischer Korruption in Verbindung und löste massive, von Studierenden geführte Proteste unter dem Slogan „Korruption tötet“ aus. Seitdem sind Hunderttausende den Demonstrationen beigetreten und werfen der Regierung Korruption und mangelnde Rechenschaftspflicht vor.

Diese friedlichen Proteste wurden von der Regierung mit unverhältnismäßiger Gewalt beantwortet, einschließlich des Verdachts auf den Einsatz einer Schallwaffe, brutaler Polizeieinsätze und der Beteiligung parastaatlicher Gruppen an gewaltsamen Aktionen gegen die Demonstrierenden. Die Regierung ist daraufhin zurückgetreten, und bis zum 18. April muss Serbien entweder Neuwahlen abhalten oder ein neues Kabinett bilden. Die Oppositionsparteien haben die Bildung einer Übergangsregierung gefordert, um das Vertrauen der Öffentlichkeit wiederherzustellen und freie und faire Wahlen zu gewährleisten.

EU-Flaggen sind in den Straßen Serbiens fast nirgends zu sehen

In diesem Zusammenhang wächst die öffentliche Unzufriedenheit in Serbien darüber, wie die EU und ihre Vertreter mit der Krise umgehen, insbesondere darüber, dass sie es versäumt haben, eine klare Sprache zu verwenden oder direkte Kritik an den repressiven Maßnahmen der Regierung zu üben. Nach dem, was viele als jahrelange Beschwichtigung des zunehmend autoritären serbischen Präsidenten ansehen, wird der jüngste Ansatz der EU weithin als „business as usual“ zu einem Zeitpunkt wahrgenommen, an dem die Situation alles andere als normal ist. 

In den Augen vieler steht die EU nicht auf der Seite derjenigen, die die Demokratie verteidigen.

Diese gefühlte Komplizenschaft fordert ihren Tribut. In den Augen vieler steht die EU nicht auf der Seite derjenigen, die die Demokratie verteidigen, sondern macht stattdessen Hinterzimmergeschäfte mit denen, die sie abbauen. Aus diesem Grund sind die EU-Flaggen in den Straßen Serbiens fast nirgends zu sehen. Und es scheint, dass der serbische Präsident, der in genau der Transaktionspolitik geübt ist, die ihm zu Hause die Macht gesichert hat, nun bereit ist, Jadar gegen weitere europäische Unterstützung einzutauschen, weil er darauf setzt, dass der Zugang zu dem begehrten Lithium alle Bedenken über die Unterdrückung im eigenen Land aufwiegen wird.

Nachdem die EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos zunächst wegen einem vagen, augenzwinkernden öffentlichen Statement von pro-europäischen Teilen der serbischen Öffentlichkeit zurückgewiesen wurde, bot sie kürzlich in einem Interview einen seltenen Moment der Klarheit. Sie sagte klar und deutlich: „Was die Studenten fordern, ist genau das, was die Europäische Kommission fordert“. Sie betonte, dass die Forderungen der Demonstranten nach Transparenz, Gerechtigkeit und institutionellen Reformen voll und ganz mit den Forderungen der EU übereinstimmen.

Sie wurde jedoch mit einer schwierigen Frage eines slowenischen Journalisten konfrontiert, die den von den serbischen Studenten skandierten Slogan „Nije nadležan!“ („Dafür ist er nicht zuständig!“). Der Journalist fragte, warum EU-Beamte weiterhin mit einem Präsidenten zusammentreffen, der für viele der diskutierten Themen keine formale verfassungsrechtliche Befugnis besitzt. Kommissar Kos gab eine aufschlussreiche Antwort mit einer unverblümten Gegenfrage: „Wenn nicht mit ihm, mit wem reden wir dann?“

Die Wahrheit ist, dass es wirklich so aussieht, als gäbe es niemanden, mit dem man reden könnte, und das ist nicht zufällig, sondern gewollt. In den vergangenen 13 Jahren hat der serbische Präsident die unabhängigen Institutionen des Landes systematisch demontiert: Er hat die gegenseitige Kontrolle unterdrückt, das Parlament an den Rand gedrängt, die Justiz geschwächt und die Medien vereinnahmt. Was bleibt, ist ein System, in dem er allein als Garant für politische Stabilität fungiert, sowohl im Inland als auch in den Augen internationaler Akteure. Es ist wichtig zu verstehen, dass es sich hierbei nicht um eine verfassungsrechtliche Anomalie oder das Ergebnis instabiler politischer Verhältnisse im Inland handelt. Es ist das Ergebnis bewusster, langfristiger Bemühungen, die Macht zu zentralisieren.

Dies ist genau der Kontext, in dem das Lithiumabbauprojekt Jadar zu einer Angelegenheit von europäischem strategischem Interesse wird und voraussichtlich als strategisches Projekt eingestuft wird. Wenn dies geschieht, weist die Europäische Kommission auf Vorteile wie auf verbesserte Finanzierungsmöglichkeiten hin und zumindest für Projekte innerhalb der EU den Zugang zu schnelleren Genehmigungsverfahren hin, die sich auf 27 Monate statt der üblichen 5 bis 10 Jahre verkürzen, sowie auf verbesserte Finanzierungsmöglichkeiten. Die kürzere Dauer wird auch außerhalb der EU eine Rolle spielen. Am wichtigsten ist vielleicht die bedeutende politische Unterstützung, die nur wenige andere Initiativen in der Region genießen. Diese Entscheidung wird daher nicht nur über das Schicksal der Lithiummine entscheiden, sondern auch die Integrität des EU-Konzepts für die Erweiterung, die Demokratie und den grünen Übergang selbst auf die Probe stellen.

Tauscht die EU Demokratie gegen Lithium?

Jahrelang wurde die EU beschuldigt, Demokratie gegen Stabilität auf dem Westlichen Balkan einzutauschen, und nun riskiert sie den Vorwurf, Demokratie gegen Lithium einzutauschen. Der öffentliche Widerstand gegen das Jadar-Projekt ist weder neu noch unbedeutend, das Projekt löste einige der bisher größten Umweltproteste in Serbien aus. Zehntausende von Menschen blockierten Straßen und Autobahnen und protestierten nicht nur gegen die Mine selbst, sondern auch gegen die undurchsichtigen Geschäfte, die dahinter stehen, und gegen die systematische Missachtung der von dem Projekt betroffenen lokalen Gemeinschaften. Und trotz der Ankündigung, das Projekt Anfang 2022 zu stoppen, haben durchgesickerte Informationen und fortgesetzte politische Botschaften deutlich gemacht, dass die Bemühungen um eine Wiederbelebung des Projekts nie eingestellt wurden. 

Dann schaltete sich die EU ein. Zunächst unterzeichneten der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz und der Vizepräsident der Europäischen Kommission Maroš Šefčovič eine Absichtserklärung über Lithiumabbau mit Serbien. Obwohl es bei der Vereinbarung um nachhaltige Praktiken, Wertschöpfungsketten und Elektrofahrzeuge ging, sahen viele in Serbien darin lediglich einen Wettlauf um Lithium um jeden Preis. Und nun kommt die Liste der strategischen Projekte der EU. Wenn sie Jadar einschließt, gibt die EU einem Projekt, das viele in Serbien als schädlich für die Umwelt und die Demokratie ansehen, politische Rückendeckung.

Die EU sollte dem Jadar-Projekt keinen strategischen Status zuerkennen.

Zum jetzigen Zeitpunkt wäre es ideal, wenn die EU dem Jadar-Projekt keinen strategischen Status zuerkennen würde. Sie könnte dies tun, indem sie begründete Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimität, des überwältigenden öffentlichen Widerstands und der institutionellen Schwäche des serbischen Regierungssystems anführt. Eine solche Entscheidung, das Projekt zu stoppen, würde den dringend benötigten Raum schaffen, in dem sich echte demokratische Prozesse entfalten können. Obwohl dies nach wie vor die klügste Vorgehensweise ist, scheint sie derzeit am unwahrscheinlichsten zu sein.

Am anderen Ende des Spektrums steht das Worst-Case-Szenario, das die serbische Regierungskoalition am ehesten zu verfolgen scheint. In diesem Szenario wird das Etikett „strategisch“ zu einem politischen Deckmantel für die Durchführung des Projekts um jeden Preis und könnte als Freibrief für die Umgehung von Verfahren und die Verschärfung der Repression gegen abweichende Stimmen genutzt werden, wobei Brüssel als derjenige genannt wird, der dies fordert.

Die strategische Ausweisung ist mit einer Reihe von Anreizen verbunden: leichterer Zugang zu Finanzmitteln (u. a. über die Europäische Investitionsbank EIB und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung EBWE), schnellere Genehmigungen, administrative Unterstützung und sogar eine zentrale Anlaufstelle, um die Genehmigungsverfahren zu straffen. Auch wenn kommuniziert wurde, dass dieser Status die rechtlichen Schutzmaßnahmen nicht aufhebt, sondern lediglich die Verfahren strafft, öffnet er in der Praxis die Tür für eine Beschleunigung des Projekts und die Umgehung der demokratischen Kontrolle.

Die Gefahr besteht nicht darin, dass rechtliche Verfahren formal abgeschafft werden, sondern dass sie ignoriert oder bedeutungslos gemacht werden. In Ländern wie Serbien kann der „strategische“ Stempel leicht zu einem Freibrief für Einsparungen werden, und die Regierung hat bereits eine klare Tendenz gezeigt, genau das zu tun, wenn es darum geht, abweichende Meinungen zu unterdrücken und sich der Rechenschaftspflicht zu entziehen. Im Fall von Jadar gibt es ein gut dokumentiertes Muster von Verfahrensmissbrauch, intransparenter Entscheidungsfindung, polizeilicher Einschüchterung und Verleumdungskampagnen gegen die Gegner des Projekts.

Die Bedingungen in Serbien sollten Bedenken aufkommen lassen

Das wahrscheinlichste Szenario ist, dass das Projekt grünes Licht erhält, die EU aber auf Überwachungsmechanismen besteht und die Botschaft sendet, dass ein beschleunigtes Vorgehen nicht bedeutet, die Bürokratie abzuschaffen, sondern sie vielmehr effektiver und effizienter durchzusetzen. 

Dieses Szenario beruht jedoch auf fragilen Annahmen und wird höchstwahrscheinlich nicht wie beabsichtigt funktionieren. Das liegt nicht daran, dass die Aufsicht eine schlechte Idee ist, sondern daran, dass es im derzeitigen politischen und institutionellen Klima Serbiens keine praktikable Möglichkeit gibt, sie durchzusetzen. Die EU sollte dies bereits wissen. Wären frühere Reformauflagen sinnvoll umgesetzt und durchgesetzt worden, wären wir gar nicht erst in die Situation massiver Proteste für Demokratie und gegen Korruption geraten.

So hat beispielsweise die Berichterstattung des Zentrums für investigativen Journalismus in Serbien (CINS) bereits aufgedeckt, dass hinter den Kulissen Lobbyarbeit zugunsten des Bergwerks auf Kosten von Umweltschutzstandards betrieben wurde. CINS veröffentlichte durchgesickerte E-Mails des serbischen Naturschutzinstituts, aus denen hervorging, wie Umweltauflagen für das Projekt ohne Zustimmung von Expert*innen erteilt wurden.

Letztes Jahr hat die EU eine Richtlinie über die Sorgfaltspflicht von Unternehmen im Bereich der Nachhaltigkeit verabschiedet, die klare Erwartungen an Unternehmen stellt, Umweltstandards, Menschenrechte und verantwortungsvolle Unternehmensführung in ihren globalen Lieferketten einzuhalten. Doch wie sollen diese Standards in einem Kontext wie Serbien durchgesetzt werden? Wenn diese Bedingungen nicht mehr aufhorchen lassen, was genau ist dann der Sinn einer Abkopplung von China oder einer „ethischeren“ Beschaffung wichtiger Rohstoffe anderswo? Die EU sollte sich davor hüten, die Dynamik zu reproduzieren, die sie zu vermeiden sucht, indem sie Teile ihrer unmittelbaren Nachbarschaft unter dem Deckmantel der strategischen Notwendigkeit in Rohstoffperipherien verwandelt, die den historisch ausgebeuteten Ländern im globalen Süden ähneln.

Die regionalen Auswirkungen der Entscheidung über das Jadar-Projekt sollten ebenfalls berücksichtigt werden, wenn sich dieses transaktionale Geschäftsmodell durchsetzt. In Bosnien und Herzegowina hat Milorad Dodik Bodenschätze der Entität Republika Srpska den USA als Teil einer geopolitischen Abmachung angeboten. Jetzt, da er sich angesichts zunehmender internationaler Sanktionen und interner Untersuchungen an Moskau wendet, sollten die Risiken deutlich werden, kritische Rohstoffe in fragilen Demokratien als politische Währung zu behandeln.

Die Glaubwürdigkeit der EU in den westlichen Balkanstaaten beruhte immer auf der Behauptung, dass sie mehr als nur wirtschaftliche Integration darstellt, dass sie für ein auf Werten und Regeln basierendes System steht. Doch diese Glaubwürdigkeit bröckelt, da sich der Ansatz der EU für die Erweiterung in der westlichen Balkanregion zunehmend von einem transformatorischen zu einem transaktionalen Ansatz verlagert hat, der auf kurzfristige Stabilität und strategische Gewinne ausgerichtet ist, während er die Erosion von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und zivilem Raum übersieht.

Die Einstufung von Jadar als strategisches Projekt darf nicht zu einem Instrument werden, mit dem ökologische, rechtliche oder partizipatorische Sicherheitsvorkehrungen umgangen werden können.

Eine kritische Entscheidung über kritische Rohstoffe

Noch hat die EU Zeit, ihren Kurs zu korrigieren und zu zeigen, dass ihre Unterstützung für den grünen Wandel nicht auf Kosten des demokratischen Wandels geht. Die Einstufung von Jadar als strategisches Projekt darf nicht zu einem Instrument werden, mit dem ökologische, rechtliche oder partizipatorische Sicherheitsvorkehrungen umgangen werden können. Stattdessen sollte sie als Gelegenheit genutzt werden, die demokratischen Grundsätze zu stärken, anstatt sie zu gefährden.

Um dies zu tun:

• Die EU sollte ihre Entscheidung über die Zuerkennung des strategischen Status für das Jadar-Projekt aufschieben, bis in Serbien wieder ein demokratisches Mandat besteht und Raum für eine sinnvolle öffentliche Debatte, rechtliche Überprüfung und Bürgerbeteiligung geschaffen wird. Damit würde ein klares Zeichen gesetzt: Die verfahrensrechtliche Legitimität ist nicht optional, sondern von grundlegender Bedeutung für jede auf demokratischen Werten basierende Partnerschaft.
• Wenn das Projekt grünes Licht erhält, muss die EU öffentlich bekräftigen, dass „strategisch“ nicht „von der Aufsicht ausgenommen“ bedeutet, und klarstellen, dass alle Transparenz-, Umwelt- und Öffentlichkeitsbeteiligungsstandards in vollem Umfang eingehalten werden müssen. Der strategische Status darf niemals als Abkürzung um die Demokratie herum dienen.
• Jegliche finanzielle Unterstützung muss strikt an die Bedingung geknüpft sein, dass eine unabhängige Überwachung, Bürgerbeteiligung und die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen gewährleistet sind. Zusicherungen der serbischen Regierung allein sind nicht ausreichend.
• Am wichtigsten ist, dass die EU sich wieder auf eine transformative Vision der Erweiterung besinnt, die die Demokratisierung von unten nach oben unterstützt, in die Jugend und die Zivilgesellschaft investiert und die Bürger nicht als Hindernisse für die Strategie, sondern als deren wichtigste Akteure behandelt.

Wenn die EU ihren normativen Kompass für das Jadar-Projekt verliert, könnte sich das Jadar-Projekt als „strategisch“ in einer ganz anderen Weise erweisen, als strategischer Fehler, der den Autoritarismus vertieft, die EU in den Augen derjenigen diskreditiert, die ihre engsten Verbündeten sein sollten, und das Versprechen einer Partnerschaft in ein Symbol des Verrats verwandelt.

Am Ende läuft es darauf hinaus: Die EU muss entscheiden, ob sie weiterhin strategische Transaktionen mit Eliten eingehen oder sich zu transformativen Partnerschaften mit Bürgern bekennen möchte.